Вся власть Брянска
Курсы ЦБ РФ на сегодня: Доллар 56,7106 (0,0454), Евро 63,3684 (0,3005)
Погода на сегодня: Брянск +14 +16°C 740-742 MM РТ. СТ.
RSS    Twitter

Актуальные вопросы приведения в соответствие с действующим законодательством уставов муниципальных образований Брянской области

Одной из задач Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Брянской области (далее – Управление) является обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории Брянской области, которое включает в себя как законность принимаемых нормативных правовых актов на уровне субъекта Российской Федерации, так и соблюдение норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства на уровне местного самоуправления.

В целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации Управление осуществляет государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 21.07.2005 № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ, Федеральный закон).

На территории Брянской области по состоянию на 01.09.2013 Управлением включено в государственный реестр уставов муниципальных образований 289 уставов муниципальных образований, из них: 6 – уставы городских округов; 27 – муниципальных районов; 30 – городских поселений, 226 – уставы сельских поселений.

Устав муниципального образования занимает особое место в системе муниципальных нормативных правовых актов, поскольку представляет собой своего рода конституцию, основной закон того либо иного муниципального образования. Следовательно, от качества устава муниципального образования зависит стабильность жизнедеятельности населения и согласованность решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Существующие основания признания уставов муниципальных образований противоречащими действующему законодательству можно условно разделить на две группы: процессуальные основания, связанные с нарушениями процедуры принятия и регистрации устава, муниципальных правовых актов о внесении в него изменений, и материальные основания, связанные с оспариванием конкретных положений уставов, муниципальных правовых актов о внесении и него изменений.

С начала  2013 года Управлением зарегистрировано 42 акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований и 74 устава муниципальных образований. Решение об отказе в государственной регистрации принято по 3 актам о внесении изменений в уставы и по 8 уставам.  Из них: по 2 актам о внесении изменений и 7 уставам - в связи с выявленными противоречиями действующему законодательству, а также по 1 акту о внесении изменений и 1 уставу -  в  связи с нарушением порядка принятия.

Наиболее часто встречающееся нарушение – несвоевременное приведение органами местного самоуправления уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

 При этом позиция органов местного самоуправления по несвоевременной реакции внесения изменений в устав муниципального образования совершенно не оправданна, поскольку приводит к тому, что на территории муниципального образования действует устав с положениями, не соответствующими действующему законодательству, что существенно нарушает права и законные интересы населения муниципального образования.

Основными проблемами приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством по информации глав муниципальных образований области являются:

1.Динамичное изменение федерального законодательства по вопросам местного самоуправления.В связи с многочисленными изменениями, вносимыми в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и другие федеральные законы, поддерживать уставы муниципальных образований в актуальном состоянии очень сложно.   

2. Отсутствие специалистов с юридическим образованием и, как следствие, низкое качество подготавливаемых и представляемых для государственной регистрации актов.

Как показывает практика, эффективность правотворческой деятельности органов местного самоуправления сельских поселений не всегда высока, поскольку у многих работников администраций нет достаточного опыта и квалификации для подготовки юридически грамотных уставов муниципальных образований.  

По мнению органов местного самоуправления одной из проблем является отсутствие юридических знаний у специалистов сельских поселений.   

3. Значительные финансовые затраты муниципальных образований при внесении изменений в уставы муниципальных образований.    

Установленный федеральным законодательством порядок принятия уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (опубликование проекта устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, а также зарегистрированного муниципального правового акта) требует значительных финансовых затрат муниципальных образований.  

По мнению многих муниципальных образований, размещение муниципальных правовых актов и их проектов на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет позволило бы значительно сократить финансовые затраты муниципальных образований. 

На сегодняшний день  сеть Интернет не является общедоступным источником информации, соответственно размещение муниципальных правовых актов на Интернет-сайте муниципального образования  может быть только дополнительным источником опубликования муниципального акта при его обнародовании или опубликовании в печатном средстве массовой информации.

4. Несовершенство федерального законодательства, сложность и нечеткость его формулировок.

Самой важной проблемой, с которой сталкиваются органы местного самоуправления при подготовке документов для государственной регистрации изменений в уставы муниципальных образований, является несовершенство федерального законодательства.

Наиболее актуальными на сегодняшний день являются следующие вопросы:

1) так, в соответствии с  пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что при принятии муниципального акта о внесении изменений в устав муниципального образования не обязательна процедура проведения публичных слушаний по обсуждению проекта данного акта, в случае если изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Вместе с тем, требование об истечении 30-дневного срока опубликования проекта, предшествующего принятию решения о внесении изменений в устав, на федеральном уровне не отменено.

Представляется, что сохранение данного требования в законе нецелесообразно, так как неоправданно затягивает и усложняет процедуру принятия муниципального акта о внесении изменений в устав муниципального образования. Неясно, какие цели преследует опубликование проекта, так как мнение населения муниципального образования в этом случае не имеет никакого значения, поскольку устав должен быть приведен в соответствие с изменившимся федеральным законодательством.

Как показывает практика по государственной регистрации уставов муниципальных образований, органы местного самоуправления часто придерживаются позиции расширительного толкования нормы пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, полагая, что к вопросам местного значения относятся не только нормы статей 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, но и любые иные положения указанного Федерального закона.

Таким образом, по мнению органов местного самоуправления, устав муниципального образования может быть приведен в соответствие с любыми положениями Федерального закона № 131-ФЗ без процедуры проведения публичных слушаний.

Кроме того, исходя из практики проведения публичных слушаний, сами публичные слушания носят формальный характер, т.е. проводятся лишь для соблюдения процедуры, а не для обсуждения нормативного правового акта;

2) отсутствие срока, в течение которого устав муниципального образования должен быть приведен в соответствие с законодательством.

При этом принимаемые федеральные законы, затрагивающие деятельность муниципальных образований, зачастую не содержат норм, предусматривающих их вступление в силу с учетом сроков проведения процедур по внесению изменений в устав муниципального образования. Указанные обстоятельства фактически приводят к тому, что уставы муниципальных образований становятся несоответствующими федеральному законодательству и органы местного самоуправления не имеют возможности в короткие сроки привести их в соответствие с ним. 

3) отсутствие порядка и срока принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования после отказа в государственной регистрации.

Поскольку данный срок не установлен законодательством, то уставы муниципальных образований длительное время не приводятся в соответствие с действующим законодательством.  В течение этого времени федеральное законодательство часто меняется и на момент представления документов на государственную регистрацию получается, что они снова противоречат действующему законодательству;

Кроме того, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ не урегулирована ситуация по внесению изменений в устав в тех случаях, когда изменения в федеральное законодательство, касающиеся норм уставов муниципальных образований, подлежащих вынесению на публичные слушания, вносятся после проведения публичных слушаний, но до дня принятия изменений в устав представительным органом муниципального образования.

4) отсутствие порядка (процедуры) закрепления в уставах муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района,  положений, предусматривающих образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрация указанного поселения.

Часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена абзацем следующего содержания: "Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется". На сегодняшний день Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает лишь возможность закрепления в уставах муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, указанного выше положения.

Вышеуказанные изменения не учитывают и не изменяют положения Федерального закона № 131-ФЗ, определяющие полномочия представительного органа муниципального образования в отношении главы местной администрации, назначаемого по контракту.

Так, в соответствии со статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, представляет ему ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации, условия контракта для главы местной администрации, заявление представительного органа является основанием для расторжения контракта.

В случае исполнения полномочий местной администрации городского поселения, являющегося административным центром муниципального района, местной администрацией муниципального района при сохранении представительных органов каждого муниципального образования возникает вопрос о том, каким из представительных органов будут осуществляться указанные полномочия. Указанные изменения не вносят ясности в отношения, связанные с ответственностью такой общей местной администрации перед двумя представительными органами - муниципального района и поселения.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Комитетом Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления были подготовлены разъяснения по вопросам, связанным с реализацией данных положений Федерального закона № 131-ФЗ.

При этом, процедура (порядок) возложения полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, на местную администрацию муниципального района не урегулирована действующим федеральным законодательством.

Также не определен момент вступления в силу изменений, вносимых в уставы муниципального района и поселения, являющегося административным центром соответственно.

Образование вышеуказанной администрации, требует внесения изменений в соответствующие уставы муниципальных образований. При этом расширяется объем полномочий администрации муниципального района, и в свою очередь изменяется структура органов местного самоуправления поселения.

В соответствии с ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Вместе с тем, согласно ч. 8 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ.

Следовательно, решения представительных органов муниципального района и поселения, являющегося административным центром, вступают в силу по истечении срока их полномочий, что не может быть одновременно.

Помимо изложенного, одним из проблемных вопросов является закрепление в уставе муниципального образования в качестве единственного источника официального опубликования официального сайта органов местного самоуправления либо определение сайта как альтернативу официальному источнику опубликования.

 Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом и лишь в исключительных случаях допускается иная форма при отсутствии в публичном образовании печатного издания.

Кроме того, Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации" не относит Интернет к источникам официального опубликования.

 Также следует отметить, что опубликование (обнародование) муниципальных актов исключительно в сети Интернет может повлечь большие затруднения в правоприменительной практике, в частности в определении официальной даты опубликования и соответственно вступления их в силу. Кроме того, в современных социально-экономических условиях размещение муниципальных нормативных актов только на Интернет-сайтах значительно затрудняет доведение их содержания до широкого круга лиц.

Проведя анализ проблем, возникающих у муниципальных образований области при приведении уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством,  следует отметить, что на федеральном уровне необходимо устранение пробелов и коллизий, путем установления срока, в течение которого органы местного самоуправления должны внести изменения в уставы муниципальных образований после принятия соответствующих изменений в федеральном или региональном законодательстве, а также срока, в течение которого органам местного самоуправления необходимо устранить допущенные нарушения действующего законодательства в случае принятия регистрирующим органом решения о несоответствии устава (изменений в уставы) федеральному законодательству и отказа в государственной регистрации.

Также необходимо внести дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающие расширение перечня изменений в устав, направленных на приведение в соответствие с изменившимся федеральным законодательством и не требующих обсуждения на публичных слушаниях. Сокращению сроков приведения в соответствие уставов муниципальных образований будет также способствовать отмена в указанных случаях требования об обязательном опубликовании (обнародовании) проекта изменений и дополнений.

Кроме того, на федеральном уровне следует определить порядок (процедуру) закрепления в уставах муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района,  положений, предусматривающих образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрация поселения.

Муниципальным районам области следует оказывать правовую помощь поселениям, входящим в их состав.

В заключении, хотелось бы отметить, что наиболее значимые процессы по обеспечению жизнедеятельности муниципальных образований юридически оформляются муниципальными нормативными правовыми актами, которые не должны противоречить, в том числе уставу муниципального образования. Таким образом, от уровня проработки устава и своевременности внесения в него изменений в целях приведения в соответствие с действующим законодательством напрямую зависит социально-экономическая стабильность муниципального образования и эффективность деятельности органов местного самоуправления.

 





Комментарии

Внимание! Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии. Пройдите регистрацию или войдите, это займет у вас не больше минуты, и мы автоматически вернем вас на эту страницу.

    Новости управления Минюста России по Брянской области ↓

    Похожие новости ↓

    Прямой эфир ↓